Лохматые права: как российское законодательство защищает права животных и защищает ли вообще

Сегодня по всему миру у животных появляется все больше прав, которые защищаются на законодательном уровне. Почти 50 стран полностью или частично запретили цирки с животными, около 35 стран запретили тестирование на животных косметики, более 20 стран запретили зверофермы, один за другим закрываются дельфинарии и океанариумы.

В Германии защита прав животных закреплена в Конституции. В Швейцарии интересы питомцев учитываются в суде при разделе имущества в случае развода владельцев. В Новой Зеландии официально признано, что все животные являются разумными существами, поэтому исследования, опыты на них, охота и отлов запрещены. В Индии и вовсе дельфинов считают индивидуумами и личностями нечеловеческой природы. Этот список можно продолжать очень долго. А что в России? Здесь животное – это все еще вещь, к которой применяются общие правила об имуществе (статья 137 ГК РФ «О животных»). Принятый в 2018 году 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными» закрепил, что все звери способны испытывать эмоции и физические страдания. Тем не менее, уменьшить эти физические страдания ни у ФЗ, ни у статьи 245 УК «Жестокое обращение с животными», кажется, пока не очень получается.

Об очень-очень долгой истории принятия закона

После принятия в 2018 году 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными» на сайте Госдумы отдельно отмечалось, что работа над ним длилась восемь лет. Однако если учитывать все предыдущие попытки разработки закона, то этот срок превысит и 20 лет. Первый законодательный акт появился еще в конце 1990-х годов. «Он включал все пять сфер использования человеком животного: животноводство, опыты, меха, индустрия развлечений, бездомные/домашние животные. Он прошел Госдуму и Совет Федерации, но был отклонен президентом Владимиром Путиным с формулировкой «нет предмета правового регулирования»», – рассказывает президент Центра защиты прав животных «ВИТА» Ирина Новожилова.

Кажется, что за 20 лет работы и требований зоозащитников принять закон о защите животных должно было выйти что-то прогрессивное или, по крайней мере, соответствующее современным тенденциям. Однако после его публикации большая часть профессионального сообщества оценила его крайне негативно. «Закон абсолютно выпотрошенный: оттуда выброшены все гигантские сферы, остались только бездомные/домашние животные, то есть животные-компаньоны, это пятая, самая малочисленная, сфера, но и по ней мы не видим механизмов решения проблемы (лишь устранение следствия). Фрагментарно еще кое-что есть по теме развлечений. Очень все скомкано», – считает Ирина Новожилова.

Некоторые, все же, смотрят на ситуацию позитивнее – хотя закон по большей части не работает, он, по крайней мере, уже есть. «Само по себе появление закона «Об ответственном обращении с животными» – это огромный шаг за последние пару десятков лет. Федеральный центр теперь отслеживает ситуацию за исполнением закона в регионах, но говорить о каких-то результатах слишком рано», – отмечает партнер Capital Legal Services Ирина Оникиенко.

Что не так с 498-ФЗ?

1. Лазейки

В законе действительно много статей, которые допускают пространство для маневра. Определенные проблемы создают и подзаконные акты, которые порой делают запрет статьи, мягко говоря, не таким запрещающим. Самый яркий пример – это контактные зоопарки. Если говорить о лазейках, то, согласно статье, осуществление деятельности, предусматривающей использование животных в культурно-зрелищных целях, основной целью которых является предоставление зрителям или посетителям физического контакта с животными, не допускается. Однако ничто не мешает владельцам контактных зоопарков объявить, что они созданы не с целью физического контакта с животными, а, например, с целью просвещения посетителей и демонстрации им необычных зверей. Во-вторых, даже при отсутствии лазейки подзаконные акты так или иначе контактные зоопарки разрешили.

«Есть совершенно небольшой перечень животных, контакт с которыми запрещен: это дикие звери – а все остальные допускаются. Как это происходит? Если я являюсь владельцем контактного зоопарка, я ИП, я выпускаю мой внутренний документ, который регламентирует, что у меня контакт с 10 утра до 10 вечера. Это является разрешением для контакта посетителей с животными. Подзаконные акты убили сам смысл этой статьи. Такие примеры можно назвать по каждой статье», – говорит директор Фонда защиты городских животных Екатерина Дмитриева.

С таким пониманием статьи не согласна юрист ассоциации юристов и специалистов по правам и защите животных «Зооправо» Евгения Немцова: контакт с животными в зоопарке недоступен, это следует как из 498-ФЗ, так и из положений, например, пункта 26 Постановления №1937. «Норму 498-ФЗ, запрещающую контакт с животными, используемыми в культурно-зрелищных целях, дополняет Постановление Правительства Российской Федерации № 1937. Постановление устанавливает основные виды такого использования животных и требования к их содержанию. Контактный зоопарк может называться «мини-зоопарк», «компактный зоопарк» или как угодно, это не меняет того, что он является зоопарком, к которому предъявляется ряд соответствующих требований», – объясняет Евгения Немцова.

Как отмечает эксперт, по общему правилу, контакт с животными, используемыми в культурно-зрелищных целях (в том числе, в зоопарках) недоступен. «В том небольшом перечне случаев, когда контакт с животными разрешен, он все равно строго регламентирован тем же Постановлением №1937. Устанавливается продолжительность, интервалы для «работы» и отдыха, необходимые условия для животных, вроде доступа к укрытию», – уточняет юрист ассоциации «Зооправо».

Однако недобросовестные предприниматели пытаются обойти закон, переименовываясь в «выставки» животных, так как Постановление №1937 допускает физический контакт на таких мероприятиях, и не так строго регламентирует временные интервалы для «работы» животных. «Мы уже разработали и вскоре представим органам исполнительной власти свои предложения о поправках в Регламент», – подчеркивает Евгения Немцова.

2. Мы вам запрещаем! Но наказывать не будем

«Одной из причин для принятия Закона была высокая степень латентности преступлений в этой категории (по статистике регистрируется не более 10%), а также их слабая выявляемость. Согласно статистике, обнародованной Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, за жестокое обращение с животными в 2019 году было осуждено 135 человек (110 человек за 2018 год). Для сравнения, в 2012 году в Великобритании, население которой в 2,5 раза меньше, чем в России, расследовалось 160 тысяч дел и 4 168 человек были признаны судом виновными в этом преступлении. Как мы видим, спустя год после принятия закона ситуация кардинальным образом не изменилась», – говорит партнер Capital Legal Services Ирина Оникиенко.

ФЗ касается многих сфер и с помощью запретов и нормативов пытается навести в них порядок. Однако на большинство этих запретов не предусмотрено никаких санкций: ни уголовной, ни административной. Выходит, что даже если, например, в зоопарке или приюте будет выявлено нарушение, органы надзора не смогут сделать ничего, кроме как выдать предписание, чтобы нарушение исправили. И даже если нарушитель ничего не исправит (что обычно и происходит) – санкций за этим, опять же, не последует.

3. Вся власть регионам?

По ряду статей ФЗ дает право регионам действовать по своему усмотрению с учетом имеющейся инфраструктуры. Однако в некоторых субъектах до сих пор не приняты даже подзаконные акты, которые бы вводили закон в действие. Например, 498-ФЗ установил требование о строительстве приютов и специальных площадок для выгула собак. Многие специалисты положительно оценивают эту норму.

«Но есть вопросы к фактическому исполнению этого требования, к региональным и местным властям. Например, на строительство приютов у них был год. Этой возможностью воспользовалась Астрахань, которая после проведения круглого стола с юристами нашей Ассоциации, привела свой город и региональное законодательство в соответствие с законом и в короткие сроки построила приют. В большинстве регионов работа по строительству не ведется и не запланирована на следующий год. Это не проблема закона, это саботирование региональными и муниципальными властями исполнения этого закона», – говорит юрист, член ассоциации юристов и специалистов по правам и защите животных «Зооправо» Екатерина Шевелева.

С ее словами соглашается и юрист Capital Legal Services Виктория Коткова. «Уже известно, что как минимум в 16 регионах России полностью отсутствуют приюты. Десять регионов не предоставили вообще никаких сведений. Это означает, в том числе, что там не только отсутствует место для содержания животного, но и не работает утвержденная законом система ОСВВ (отлов-стерилизация-вакцинация-выпуск) по работе с безнадзорными животными, поскольку именно на муниципальные приюты возлагается данная функция», – подчеркивает эксперт.

Возложенная ответственность на региональные власти сформировала проблему и в части государственного надзора. Особенно наглядно это стало видно на примере Якутии и Бурятии, где в начале этого года фиксировались вспышки бешенства. «Вместо того, чтобы строить приюты и проводить программу ОСВВ, регионы решают продолжать умерщвлять животных, как делали раньше. Правительство объявляет вспышку бешенства, что позволяет убивать их и дальше. Ты не можешь достучаться до регионального управления ветеринарии, чтобы они выявили нарушение, потому что у них нет этой цели. Это очень большая проблема. Установленный госнадзор не работает, ему просто не дают работать, потому что создали такие условия, что он зависит сам от себя», – поясняет Екатерина Шевелева.

Федеральный закон – только начало

Несмотря на многие «дыры» в 498-ФЗ, сам факт его принятия многие эксперты уже воспринимают положительно. С точки зрения специалистов, его нужно доделывать, а где-то переделывать, региональным же властям нужно дать время для принятия своих подзаконных актов. Однако даже если представить, что закон «Об ответственном отношении к животным» станет рабочим и действенным, от него будет не так много пользы, пока не будут решены несколько главных проблем.

Первая – перекрытие сумасшедшего потока разведения и выброса животных. Это та сфера, которая в российском праве даже не упоминается, хотя именно она, по мнению экспертов, является корнем всех проблем. «Бездомный – это вчерашний домашний. У нас нет собак-парий, которые из поколения в поколение одичало живут в условиях города. Здесь животные имеют очень краткий срок жизни, в среднем продолжительность два с половиной года», – рассказывает президент Центра защиты прав животных «ВИТА» Ирина Новожилова.

Тогда откуда животные появляются? Здесь несколько путей: выброс домашних животных, отсутствие привычки у хозяев стерилизовать питомцев, неконтролируемая деятельность «заводчиков», которые разводят животных для продажи, и бесхозные собаки и кошки, которые, живя на улице, размножаются в геометрической прогрессии. На данный момент в законе предусмотрен контроль только за последним пунктом – приюты и система ОСВВ (отлов-стерилизация-вакцинация-выпуск), однако это борьба со следствием.

В стране действительно не хватает приютов: при нынешнем количестве они могут уместить лишь 20% отловленных животных. Однако даже если застроить всю страну бараками и исправно выполнять систему ОСВВ, количество бездомных собак и кошек едва ли сократится.

«Здесь что ни делай: пока не перекрыть кран разведения, ничего не получится. Программа ОСВВ и создание приютов может служить лишь дополнением, потому что обе эти программы работают на той стадии, когда животные уже на улице. А нам надо стукнуть по руке, пока она еще не выбросила», – поясняет Ирина Новожилова.

Для того, чтобы механизм борьбы с бездомными животными начал работать, необходимо запрещать бесконтрольное разведение, вводить серьезный экономический рычаг (например, в виде налогов и штрафов), начинать социальное просвещение в сфере обращения с животными и стремиться к тому, чтобы животные были в дефиците.

Вторая проблема – низкая регистрация и наказуемость преступлений в сфере жестокого обращения с животными. По мнению многих специалистов, это связано с неработающей статьей 245 УК РФ («Жестокое обращение с животными»), плюс ее нестыковка с принятым ФЗ.

«Та формулировка, которая есть в статье 245 УК РФ – совершенно нерабочая. Она привлекает к ответственности не за сам факт жестокого обращения с животными, а за квалифицирующие признаки: садизм, хулиганство и так далее. А у всего этого есть определение. То есть, если ты просто убил собаку, повесил ее на дерево в парке – у тебя нет квалифицирующих признаков. Надо доказать, что она мучилась. А, может, она умерла еще до того, как ее повесили? Это просто нерабочая история абсолютно», – говорит директор Фонда защиты городских животных Екатерина Дмитриева.

По мнению руководителя ассоциации «Зооправо» Анастасии Федюниной, сказать, что статья 245 УК «не работает» нельзя, но она имеет существенные недостатки. «Исходя из тех материалов, по которым работают члены нашей ассоциации, мы видим несколько проблем. Самая острая – отсутствие методических рекомендаций по расследованию статьи 245 УК РФ. Стоит отметить, что внесение поправок в статью эту проблему не решат, ведь на этапе доследственной проверки сотрудники полиции не производят необходимых процессуальных действий. Вторая проблема – из-за неуверенности в вынесении обвинительного приговора, прокуратура чаще поддерживает отказ в возбуждении уголовного дела. И третье – немногие пострадавшие доходят до полиции. Стоить отметить, работа с полицией строится намного быстрее и продуктивнее.  В 2019 году мы награждали сотрудников УВД по ЮВАО ГУ МВД России по г. Москве за работу по уголовным делам по преступлениям, предусмотренным статьей 245 УК РФ», – говорит Анастасия Федюнина.

Ее слова дополняет адвокат, член ассоциации «Зооправо» Ислам Жамурзов. По его опыту, на сегодняшний день правоприменительная практика по статье 245 УК РФ растет, но правоприменитель зачастую неохотно реализует данную норму.

«Следствие и дознание в должном объеме не воспринимают животное как объект уголовно-правовой охраны. Однако и сама норма не является совершенной. В диспозиции статьи 245 УК РФ содержится большое количество оценочных категорий, которые не раскрываются законодателем. Кроме того, в связи с отсутствием должного понимания у правоприменителя, сопряженное с отсутствием необходимого объема правоприменительной и судебной практики, а также каких-либо рекомендаций и инструкций по расследованию данных категорий дел возникают определенные сложности, которые выражаются, в частности, в неохотной реализации статьи 245 УК РФ со стороны органов предварительного следствия», – поясняет адвокат.

Наконец, третья проблема – слабая осведомленность людей о механизме работы закона, причем как обычных граждан, так и правоохранительных органов. Так, столкнувшись, например, с жестоким убийством животного на улице, человек по незнанию, что может обратиться в полицию, скорее всего, просто пройдет мимо. А если же все-таки обратится, может столкнуться с сотрудником, который мало осведомлен о работе с такими делами, а когда не знаешь – проще отказать. Чтобы остановить этот круговорот отрицания и невежества, для одних достаточно проведения социальной рекламы, а для других – методических указаний.

Количество дыр и проблем в сфере зоозащиты многих специалистов ужасает. «Принятый закон фактически не работает. Регионы еще только разрабатывают нормативную базу для выполнения закона. Нормы об административной ответственности за жестокое обращение с животными находятся в разработке. При этом количество случаев жестокого обращения с животными увеличивается. Правоохранительные органы проявляют халатность и не содействуют в раскрытии преступлений», – перечисляет партнер Capital Legal Services Ирина Оникиенко.

Тем не менее, специалисты отмечают, что небольшие положительные изменения есть. Полиция все чаще заинтересована в помощи, люди становятся все более осведомленными и менее равнодушными.

«Нам сейчас хватает всего. Раньше нам не хватало методических рекомендаций по расследованию преступлений, но мы собрали команду и создали их. Нам ничего не мешает работать, плохому танцору мешают ноги. Сейчас работать можно, и в 2020 году стало намного легче, чем, например, в 2017», – делится юрист, член ассоциации «Зооправо» Екатерина Шевелева.

Директор Фонда защиты городских животных Екатерина Дмитриева не разделяет такого оптимизма, но, по ее мнению, появление декларации – уже некоторый прогресс. «Это неработающий закон, но теперь есть какой-то протокол о намерениях. Мне кажется, положительный сдвиг идет. Если не сверху, то снизу, со стороны общества», – считает зоозащитница.